新形势下加快集体经济相对薄弱村 脱贫转化的思路和对策

《调研与信息》第12期（总33期）

为认真贯彻落实党的十九届五中全会提出的“要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”的精神和市委、市政府关于“三农”工作的部署。9至10月，市老区开发促进会（市扶贫协会）围绕“新形势下加快集体经济相对薄弱村转化的思路和对策”，先后到市农业农村局、江阴、宜兴、锡山、惠山、滨湖调查研究，听取市（县）区、镇（街道）村（社区）的意见和反映，实地走访了10多个不同类型村（社区），对我市集体经济相对薄弱村的发展现状、帮扶效果和存在问题进行了分析，对如何在新形势下加快集体经济相对薄弱村的转化和发展提出了对策和建议。形成的专题调研报告得到市委、市政府主要领导和分管领导的高度肯定。市委杜小刚书记批示：“1、村书记是关键；2、村庄规划要抓紧；3、用好土地出让金；4产业要研发。请朱书记、马市长阅办。”。市政府代市长赵建军批示：“市老区开发促进会调研深入，所提意见建议针对性强。请市发改委认真阅研，支持经济薄弱村发展是推进共同富裕的有效途径。请马良同志并农业农村局阅研。”。市委副书记朱爱勋批示：“新时代新征程，如何进一步做好农村集体经济组织发展工作，特别是更好地推动相对薄弱村脱贫转化，是当前我市农业农村工作的重大课题。老促会这篇调研报告，有调查有数据，有理据论述，有对策思考，对我们做好当前该项工作很有借鉴作用，请市委农办、市农业农村局详研，并吸纳形成今后一阶段时间工作思路。”。市政府副市长马良批示：“请农业农村局认真研究，提出意见建议。”。

新形势下加快集体经济相对薄弱村 脱贫转化的思路和对策

无锡市老区开发促进会

我市自1985年启动薄弱乡帮扶工作起，至2020年已先后开展9轮扶贫开发，一轮一个台阶，不断巩固提升。1985年以年财政收入5-10万元作为薄弱乡进行帮扶，1992年以工业产值100万元作为薄弱村帮扶目标，世纪之交则以村级集体净收益30万元（宜兴20万元）作为脱困标准，2010年标准提高为村级可支配收入50万元。2016年第九轮脱困致富工程将村级稳定性收入低于200万元的村纳入帮扶范围，至2018年提前2年全面实现脱困转化目标。村级实力显著提升，2020年98个市级重点经济薄弱村村均总收入553万元，比2015年增长38.8%。基础设施不断完善，在市级帮扶的带动下，各板块相应加大投入，完成修路造桥、浚河护岸、公共设施等一批基础工程。村庄环境得到整治，“十三五”时期全市各级各方投入资金1.34亿元，实施农房改造、改水改厕、垃圾集运等一批民生项目，多数村达到农村人居环境整治要求。社会保障标准提高，农村低保标准连续11年提高；特困人员供养标准按不低于低保标准1.4倍安排；农民基本养老、新型合作医疗等保障体系全面覆盖，标准提高。帮扶工作的有效开展，促进了城乡统筹发展和“强富美高”新无锡建设，增强了广大农民的获得感和幸福感。

一、前几轮经济薄弱村帮扶的成效和经验

经济薄弱村帮扶工作是在城乡统筹发展的大背景下展开的。作为全市“三农”工作的重点，帮扶工作目标明确、措施扎实，成效明显，各级各部门齐抓共管、奋力担当，扶贫理念和方式正在实现根本性转变。

（一）思想观念：由眼睛向上转向内部挖潜整合提高。脱困转化从消极等靠要转向积极开发创业，正成为从上到下的共识和行动。第九轮帮扶中，市委市政府出台了《关于经济薄弱村脱困致富工程的实施意见》等文件，重在强化各级责任，激发乡村内生发展动力。鼓励相对薄弱村挖掘自身潜力，通过资源开发、资产经营等途径，引导创业能人回村创业，带动村民就业，增加农民工资性收入和经营性收入。

（二）帮扶方式：由输血型救助转向造血型开发。从第五轮扶贫起，力推“开发式”扶贫，并进一步向“开发与保障协同互动”方式演进，通过竞争立项的方式，激活乡村“造血”机制，激发村级主体发展活力。先后建设一批集创意农业、休闲农业、观光农业于一体的农商文旅综合体，建造标准厂房、商业用房等形成物业经济，增加集体经济稳定收入。

（三）致富路径：由传统农业为主转向一二三产业融合。各板块结合美丽乡村建设，因地制宜发展特色农业和文化创意、运动休闲、康养养老等服务业，实现资源合理配置和有效开发。按照“一村一案”要求制定薄弱村脱贫转化规划，结合茶果、蔬菜、花卉林木种植，发展沉浸式、体验式乡村旅游，开辟村级收入新的源泉。

（四）开发经营：由单打独斗转向联合平台抱团经营。第九轮扶贫开发一个突出的亮点，就是跳出一村一镇的局限，镇（街道）联合村集体经济组织组建合作发展平台，共同投资建设或购置城镇综合体、标准厂房、商住物业等，联手开发经营。实践证明，这是增强扶贫开发能力、统筹资源资产、实现共同发展的有力有效之举。

（五）结对帮扶：由政府指定帮扶单位转向机关帮、大厂挂、富村带等多种形式。帮扶工作由前期的政府单向主导向多元互动转变，既有政府机关部门挂钩结对，又有骨干企业定向帮扶，以及相邻富村的合作和帮带，采用多种形式，聚合多方力量，解决发展难题。相关挂钩单位深入结对村调查研究，共同确定发展路径，帮助薄弱村用足政策、引进人才、筹到资金、建好项目，并通过联合置业、异地发展，形成共有的经营性资产，帮助薄弱村增加稳定性收入。

（六）扶持资金：由救济补贴为主转向多元投资项目奖补。第九轮帮扶中设立了4000万元的专项资金，重点扶持产业发展项目，建设集体经济联合发展平台；薄弱村帮扶专项资金重点用于项目奖补。用好生态补偿政策，对环境整治、农田水利、现代农业等涉农项目，扩大补偿对象、提高补偿标准。各市（县）区初步形成“一村一项目”托底保障、多元资金投入的精准脱困长效机制。

二、新形势下经济薄弱村遇到的矛盾和难点

我市经济薄弱村普遍属于相对薄弱，且大多处于脱困转化过程之中，当前面临的矛盾和难点主要有以下五个方面。

（一）发展不平衡性扩大。从区位看，现有经济薄弱村主要分布在偏僻区域，接受工业化、城镇化辐射相对偏弱；同时，城市化快速推进带来的农村土地、房屋被征收，创造稳定收益的经营性资产越来越少，限制了薄弱村集体经济增收门路。从统筹扶持看，地处传统农业区域的镇村资源条件欠缺，加上结对单位帮扶力度不平衡，一些薄弱村得到的扶持资源较少，发展相对滞缓。从经济运行看，薄弱村本身产业基础弱、经济实力差，对外部资金和科技支持的引力小，难以依靠自身的力量缩小与先进村的差距。

（二）村级刚性支出增加。近年来，村级基本开支不断增大，超出收入的正常增长，构成突出矛盾。一是公共建设投入，随着美丽乡村建设的推进，农村环境整治、道路硬化、文体设施建设等，不仅项目增多，而且要求提高，村级集体经济组织通常要承担整个资金投入的70%左右，经济薄弱村压力巨大。二是社会保障开支，包括村民养老金、农村合作医疗和补充医疗保险等，相当一部分由村集体负担；村民的其他福利，诸如农房改造补贴、子女上学补贴等，在富村、强村的示范带动下，也有“水涨船高”的趋势。三是服务开支和管理费用，包括镇村网格化、精细化管理，安置房小区物业管理等支出，随着服务标准提高、物价上升，也使得村级集体开支负担加重。据测算，维持一个4000人左右村正常运转的刚性支出在300万元左右，相对薄弱村的刚性支出缺口逐年加大。

（三）乡村增收渠道收窄。无锡地区村集体收入主要来自土地、房产租金收入，部分为多种经营承包上交收入和村合作组织经营收入，其中资源和资产租赁收入平均占到40%以上。就经营资源而言，由于城镇化和城乡基础设施建设的推进，农村土地被征用，房屋被拆迁，经营性资产大幅缩减，加上人力资源流失，很难吸引资金集聚，形成活跃的经济载体。就经营门路而言，随着区域产业结构调优提升，大部分工业项目向园区集中，产业准入的技术和资金门槛不断抬高，一般村有能力留住和发展的制造业项目少之又少。就经营环境而言，近年来国家对节能、降耗、减排的要求提高，对生态环境、安全生产、食品卫生等的治理加强，而工业园区改造和“园中园”“厂中厂”整治，原先技术偏低、经营粗放的传统产业项目已很难立足。

（四）政策扶持力度不足。九轮扶贫开发出台了一系列政策，产生了积极的扶持、激励效应。但政策覆盖还不完善，政策实施的力度和精准度还有不足。基层反映较为突出的，一是土地和房产问题，受城市建设规划和土地使用政策限制，加上承担基本农田保护责任，地处农村非规划区的多数薄弱村，缺乏可开发的土地资源和建设用地指标；征收拆迁一般没有留用地政策，部分留存的老旧厂房、经营用房，因为不在规划区内，不允许翻修重建，无从合理开发利用；二是资金问题，无论是专业合作社经营，还是园区“飞地”经济发展，都需要资金投入。但人居环境整治和社会保障、公共服务的投入逐年增长，村级集体经济组织能用于发展的自有资金越来越少；征收拆迁补偿款则因为规划和用地限制，难以投入建设和扩大再生产，只能转化为有风险的企业拆借资金和利息很低的银行存款；三是税收和规费问题，前几年取消村域经济规费分成，不仅减少了村级收入，而且影响到村集体经济组织投资工副业、发展多种经营的积极性；作为村集体经济主要收入来源的资产租赁收入，合计税负达15-20%，也给集体经济组织的运营和资金积累带来压力。

（五）经营管理人才缺失。由于村级经济发展受到多方面的限制，农业经济效益偏低，既难以吸引有思路、有魄力、有知识和技能的青年人到农村创业，也导致原有经营、服务、管理等人才大量流失。特别是村级领导干部，需要与本村乡亲有密切联系，办事公道正派，有创业精神和开拓能力，而外派干部在熟悉当地情况、深入联系群众方面毕竟有所不足。村级股份经济合作社作为农村经济发展的市场主体，经营管理者大多由村两委班子成员兼任，在村级公共事务大量增加、要求提高的情况下，很难专注于经营发展。激励机制不够完善，基层干部考核、薪酬、奖励、提拔等与集体经济发展基本不挂钩，难以调动干部搞活经营、搞好管理的积极性和主动性。

三、新一轮经济薄弱村脱困转化的对策和建议

全面实施乡村振兴战略，做好新一轮经济薄弱村脱困转化工作，帮助相对落后的村赶上全市新农村建设的步伐，对于巩固全面小康社会建设成果，加快社会主义现代化建设，确保无锡继续走在全省、全国前列，十分关键、意义重大。做好新一轮脱困转化工作，要坚持农业农村优先发展和农民主体地位，把促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，大力激发农民创业致富的积极性，共同建设“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的美好家园。

（一）坚持政治导向，树立攻坚意识

新世纪以来，随着乡镇企业完成产权制度改革，实行政企分开、政经分开，村民委员会的行政性职能增强，村干部结构相应变化，一些基层干部出现不愿发展、不敢发展、不会发展的思想倾向，眼睛向上“等靠要”的观念抬升。对此，要加强政治思想教育，引导镇、村干部破除畏难情绪，增强责任意识，提升勇于创新、强于实干的精神境界。同时，要加强对镇、村干部的培训，学习先进地区扶贫脱困的经验做法，拓宽发展思路。各级领导要深入基层、实地走访，帮助镇、村分析矛盾症结，研究思路对策，激励基层干部群众敢闯敢试，营造全社会关注农村、振兴农村的良好氛围。针对机关部门支农服务意识淡化、帮扶工作被动应付的倾向，要进一步加强政治引领、思想教育和组织发动，提高各级干部的思想认识，以巩固党在农村的执政基础、突破现代化建设的瓶颈制约、实现共同富裕的关键一着的政治觉悟、大局观念、战略意识，切实增强做好扶贫开发、落实结对帮扶的主动性和责任心，坚决破除扶贫帮困仅仅是农业农村部门责任的错误认识。要在鼓励基层积极探索、不断总结扶贫开发经验的基础上，树立若干不同基础、不同类型、不同发展模式的典型，发挥示范作用。要鼓励党政机关年轻干部结合结对帮扶深入农村调查研究，体验基层实情，了解民间疾苦，从人民群众的实践中得到滋养，增长才干，推动脱困转化工作有力有效开展。

（二）坚持因地制宜，拓展帮扶思路

要坚持从实际出发，精准施策，针对经济薄弱村不同的资源禀赋、产业基础，因地制宜，一村一策，做到项目安排、措施落实、资金投入精准到位。生态和文化资源丰富的村，要深入挖掘山水林地和社会人文资源，引导村民结合农房改造，发展民宿、农家乐、特色餐饮，依托特色种养业，吸引城镇居民到农村休闲、度假、体验。在规划许可条件下，探索建立“集体+企业+农户”的合作模式，加强老街、古村落保护开发，发展休闲娱乐、文化创意、运动康养等项目。市（区）、镇（街道）帮助搞好基础设施配套和环境建设，加强文化策划和营销策划，打造文化旅游品牌。工业有一定基础的村，要稳定现有工业企业，鼓励增加投入，加快技术改造，依靠技术创新实现转型发展，提高经济效益。同时通过建造标准厂房，进入产业园区开辟发展“飞地”，吸引外部创业团队和资金投入，争取新的产业项目落地，带动当地配套经营服务，增加富余劳动力就业，形成新的经济增长点。营商条件良好的村，要因地制宜积极发展商业、仓储物流业、生产和生活服务业，在市（区）、镇（街道）支持下完善信息化基础设施，强化信息和网络技术应用，开拓电子商务，扩大当地农副产品营销。劳动力富余的村，还可以整合村内外劳动力资源，承接各类园区、安置房小区和企事业单位的物业服务，增加劳务（服务）收入。传统农业相对密集的村，要整合农业生产要素，继续搞好农田流转，发展现代设施农业，优化结构布局，进一步提高农业生产规模化、集约化程度。重点培育农副业专业大户、家庭农场、专业合作社等新型农业经营主体，创造条件发展应用高技术的农业园区、特色果蔬基地和标准化畜禽、水产养殖场，探索规模经营、品牌经营新途径。

（三）坚持项目带动，增强造血功能

我市“五园五区六带”规划已经正式发布，这对于农村产业科学布局，统筹城乡一体化发展，推动农村人居环境整治和农文旅融合发展，实现乡村振兴，具有重要意义。经济薄弱村要在规划指导下，结合自身实际稳步推进建设发展，从根本上增强造血功能。着力组织规划落地实施。抓紧编制中心村、保留村建设发展规划。把原非规划区的村纳入规划范围，深入镇村开展详细调查，厘清资源现状，确定建设发展的功能定位，重点做好城乡道路交通、市政设施、公共服务配套的衔接，使乡村建设开发有章可循。近期实施层面应加强与国土空间规划相衔接，兼顾薄弱村帮扶，确定重点项目，并落实有序实施的保障措施。稳步推进工业园区升级改造。对现有乡镇工业园区进行优化、升级、改造，做强优势主导产业，调整产能过剩、技术落后、效益低下的项目，留出主导产业配套和延伸发展的空间。对经济薄弱村，允许其投入资本和用地指标，参与厂房、配套设施建设，支持其在园区开发“飞地”经济。园区要制定办法，在股份分红、税收返还、规费分成、项目奖补上使薄弱村能够共建共享、共同受益。切实加强扶贫项目库建设。经济建设和产业发展总是“项目为王”，要以项目为抓手增强薄弱村造血功能。结合园区规划建设，指导和帮助经济薄弱村编制项目计划，根据各自实际，调动相关资源，设计一批概念项目，包括建设标准厂房、改造商业服务设施、开发农文旅融合业态、提升种养产业基地以及回购物业、参股企业等。项目实施可以是自建、自购，也可以联建联营、入股并购。在确定年度工作计划时，由镇村联手，对条件成熟的项目组织实施，推动概念项目实体化并落地落实。

（四）坚持转型发展，拓宽增收渠道

目前村级集体经济收入主要来自土地流转出租和物业资产租赁，实现增收需要加强项目引领，加大项目奖补力度，增加经营载体，提高经营效益。发展经营性物业增加收入。加大力度鼓励、扶持经济薄弱村投资经营性物业，增加稳定性收入。招商引资要加强前期策划，搞好营商环境建设，降低投资成本和风险，形成企业、村集体和村民合作共赢的良性循环。对基础强、经营好、效益稳定的项目，适当加大奖补力度，引导培育农业农村新的业种业态，实现“项目强村”“招商活村”。盘活存量资产增加收入。加强现有村级集体资产的盘点清理，对迁出、停工、歇业、归并而闲置的厂房进行改建、修缮，重新对外招租；对闲置的办公用房、村校、仓库、蚕室等加以整理、改造，用于出租经营。村经营载体的建设和盘活要突出“效益型规划”，注重创意策划，搞好综合配套，加强市场对接，有效吸引优质市场主体。加强管理增加收入。坚持一手抓“开源”，一手抓“节流”、“增效”。加强对现有租赁、承包项目的梳理，清理长租合同、低租金合同和转租转包，清理多年积欠，该中止的中止，该重签的重签。借助农村“三资”监管平台，把村集体的经济活动、资产资源变动及收支等情况，全面纳入平台统一监管，实现集体资产资源出让、出租、发包全流程线上操作，完善集体资产竞争交易机制，保障集体经济组织和农民的财产权益。

（五）坚持抱团联合，完善帮扶模式

第九轮脱贫致富工程，市委出台实施意见，鼓励和引导各镇（涉农街道）建立集体经济联合发展平台，开启了镇村抱团联合发展的新模式。新一轮扶贫开发中，要进一步完善联合发展平台的运作，更好发挥其对薄弱村的帮扶效应。区、镇、村联建。镇村共建联合发展平台，本质是把各个村（社区）分散闲置的资源、资产加以统筹，发挥镇（街道）整合资源、优化配置的作用，解决经济薄弱村资金和用地指标不足的矛盾。由区、镇主持联建发展平台，可以在更大范围实施“统一规划、统一建设、统一租赁、统一分配”，进一步优化资源配置，也便于政府奖补资金通过平台注入，实现精准帮扶。村村联建。以大村、强村为核心，与相对薄弱村联手组建联合发展平台，以大帮小、以强带弱，抱团开发，有利于不同的村（社区）优势互补，克服产业规模小、投资压力大的矛盾。与此同时，村村联合平台的建设，还可以带动农副业联合合作，促进村民跨地区就业。村企联建。积极探索国有企业、民营企业以及金融机构参与镇村、村村合作平台投资营运，由此优化活化联合平台运作机制，吸引多元资本参与扶贫开发。联建中探索建立平台公司，完善法人治理结构和利益分配机制。同时探索鼓励企业投资参股联合发展平台的政策办法，支持民营企业家将投向公益事业的资金用于联合发展平台，无偿投入扶贫开发、乡村振兴的，比照慈善公益的政策予以优惠优待。

（六）坚持强村富民，巩固结对帮扶

结对帮扶工作已持续多年并取得显著成绩，新一轮帮扶中要细化优化措施办法，重在提高结对帮扶的实效、长效。强化挂钩帮扶措施。结对部门单位要健全联系人制度和进村调研、走访制度，摸清楚情况，分析透原因，明确好帮扶措施。强化、细化部门领导和职能处室的帮扶责任，密切与市（县）、区和镇、村的沟通协调，定期协商、专题研究，制定工作计划和任务清单，确保扶贫措施落实到位。引导村企联合发展。以市（县）区为单位，建立“百企联百村”结对帮扶制度，按照市委部署实施“村企共发展、同奔现代化”行动。以项目帮扶为重点，鼓励企业将资本、技术、市场等要素输入经济薄弱村，帮助兴办配套或延伸加工项目，共同开发利用所联村的农业及生态、文化资源，共建休闲、娱乐、旅游、康养等项目，帮助村和村民“借梯登楼”“借船出海”。完善政策加强激励。对结对挂钩帮扶工作明确三年目标，按年度严格考核；设立经济薄弱村脱困转化专项奖励，对村级收入稳定增长、到期或提前达标的村和帮扶单位予以奖励。对与薄弱村挂钩的部门单位，帮扶资金允许从部门行政运行经费中列支；对承担帮扶责任的企业，帮扶投入经认定可以比照公益慈善捐赠享受免抵退政策。

（七）坚持政府主导，加大扶持力度

经济薄弱村的共性问题是缺乏经济资源、缺少经营载体、缺失发展路径，建议各级政府深化改革、探索创新、优化政策、改进扶贫帮困方式，着力推进开发式扶贫。加强土地政策支持。鼓励薄弱村开展土地整理，搞好土地复垦，由此增加的耕地面积和用地指标，允许依法合规有偿调剂、合理流转，投入联合发展平台的开发建设。农村建设用地指标优先向薄弱村倾斜，对规划范围内的低效建筑设施，经批准可按规定进行翻扩建，提高土地利用效率和建筑物的适用性。鼓励支持承包地、宅基地三权分置的改革探索，允许农村集体经营性建设用地流转、入市、入股，借助市场力量促进农村建设用地的复合高效利用，为村级集体经济发展拓展空间、创造条件。增量资金导入农村。鼓励金融机构优先对薄弱村提供信贷服务，解决村级集体经济组织资金缺、融资难的问题。通过试点引入农贷担保机构，探索农村集体经济组织产权、股权抵押贷款和土地承包经营权、使用权、农民住房财产权抵押贷款办法；探索运用财政注资、贴息，建立风险补偿机制，优化农村金融服务。稳定财税扶持政策。继续用好生态补偿金，探索建立补偿标准合理增长机制，加大对薄弱村农业规模经营项目的扶持。有效整合涉农资金，存量优化和增量安排相结合，设立薄弱村帮扶专项资金，重点用于产业和物业项目的专项奖补，增强经济薄弱村的造血机能。按照中央有关促进乡村振兴、加强扶贫开发的有关政策，结合无锡经济薄弱村集中分布于市（县）域的实际，市级薄弱村帮扶资金支持范围应覆盖宜兴、江阴。加大财政保运转支持力度，对公共服务类项目的经费缺口进行托底帮扶，对特别困难的村“一村一议”项目所需经费由财政全额拨付。对薄弱村集体经济组织和专业合作组织的税收，在扶持期内予以特殊照顾，设定条件实行先征后返、先征后奖。支持基础设施建设。在农村人居环境整治、农民住房改造中，对薄弱村的公共设施建设，包括道路、桥梁、供电、供水、供气等，予以专项扶持，市、市（县）区相关各条线“一事一议”，为基础设施建设挑担子、做贡献，促进城乡基本公共服务一体化、均等化。

（八）坚持党建引领，强化工作机制

进一步健全薄弱村帮扶工作领导体系，加强组织实施和考核力度，不断完善党政领导分级负责、上下联动、齐抓共管的工作推进机制。加强村级班子。抓好基层党组织建设，积极选配本地有见识、有胸怀的企业经营人才、优秀退伍转业军人、镇街机关后备干部担任村书记，配优配强村级领导班子。加强“村官”思想教育和知识更新，在工作中包容缺点、宽容失误、褒扬先进、嘉奖实绩，鼓励基层干部发挥特长、勇于进取，干事创业、担当作为。配好“第一书记”。结合结对帮扶，在市级机关重要部门中选派思路清、作风实、能力强的中青年干部，到相对薄弱村担任“第一书记”，做实强基工程，做好结对帮扶，切实解决经济薄弱村发展中遇到的规划、思路、政策等问题。推动结对部门单位、邻近强村与薄弱村党组织的党建联建，促进党建资源整合，加强基层治理，增强帮扶实效。引育专业人才。根据各村产业发展、资产经营、资源管理的不同情况，帮助相对薄弱村引进懂技术、善经营、会管理的各种专业人才。建立人才柔性引入机制，在人才关系挂靠、服务期限、绩效评估、薪酬福利等方面有所创新、有所突破。以人才为引领，帮助薄弱村实现农业科技创新、资产结构调整、市场运作优化、财务核算健全。优化考核激励。建立相对薄弱村脱困目标考核和绩效评估制度，完善考核体系。在改进指导服务、落实扶持政策的同时，完善村干部薪酬奖励与村集体经济组织绩效挂钩的激励考核机制，鼓励脱困转化创实绩、出实效。

                        （2021年11月）